Le "choc de l'offre" : fausse solution à la crise du logement ?   Entretien avec Solene Gaudin

 

Quelle est la situation du logement en France aujourd’hui ?

Selon la fondation Abbé Pierre, la part de la population qui vit en situation de mal-logement est stable voire progresse. Environ 6 % de la population est en situation de mal-logement. On arrive à 12 millions de personnes si l’on prend les critères plus larges de vulnérabilité. On voit que depuis 4 ou 5 ans ce chiffre progresse fortement.

 

Comment se révèle la crise du logement actuelle ?

La crise est surtout manifestée par une augmentation des prix. Augmentation de 150 % en 10 ans avec une accélération les 5 dernières années. Sur cette période, les prix du logement ont doublé partout et concernent maintenant aussi des territoires qui jusqu’ici ne connaissaient pas une telle pression. La tension s’est amplifiée depuis la crise sanitaire, notamment dans les territoires « attractifs » : les petites et moyennes villes comme les espaces littoraux.

La crise du logement se manifeste aussi par une augmentation du délai d’attente pour accéder à un logement social. Ce délai ne cesse d’augmenter, et cela même dans des endroits où ils étaient considérés comme « plus raisonnables ».

Si cette crise touche des territoires nouveaux, elle touche aussi des publics nouveaux. Alors que les prix du logement augmentaient très rapidement, les salaires ne suivaient pas. Sur les 5 dernières années, les prix de l’immobilier ont augmenté 2 fois plus vite que les salaires. Cela fait de la France l’un des pays avec le taux d’effort le plus élevé pour se loger. La crise devient en partie structurelle.

Même si cela semble contre-intuitif, on observe aussi une augmentation de la vacance depuis 2006.

Cette embolie du système creuse les inégalités entre ceux qui ont accès au logement, qui ont donc un capital qui fructifie, et ceux qui n’ont pas accès à la propriété. Ce sont souvent des jeunes avec une situation professionnelle instable. Ils se retrouvent dans l’impossibilité d’avoir un logement du fait de la financiarisation et de la marchandisation de ces logements.

 

Pourrais-tu nous préciser quelles sont les inégalités engendrées par la crise du logement ?

La question du logement est en fait un reflet des inégalités sociales et spatiales en France.

La première inégalité est celle d’être propriétaire ou de ne pas avoir accès à la propriété. Cette volonté de devenir propriétaire a été instituée comme slogan politique, comme dogme. Avec la volonté de créer une France de propriétaires, avec une propriété accessible à chacun, qui serait apte à solutionner la crise du logement.

Aujourd’hui en France, il y a environ 58 % de propriétaires dont 1/4 des propriétaires sont des multipropriétaires. Les mécanismes d’accès à la propriété, au lieu de résoudre les inégalités résidentielles, ont généré des leviers pour permettre la multipropriété (dispositifs de défiscalisation, d’incitation à la location, etc.).

Il y a aussi un clivage générationnel fort qui tend à s’accentuer. En France 80 % des plus de 75 ans sont propriétaires, mais seulement 6 % des moins de 25 ans. La propriété des jeunes est au même niveau qu’en 1968 voire descend - en partie à cause de l’allongement des études et du recul de l’âge de l’insertion professionnelle stable. De même, seulement 37 % des familles monoparentales sont propriétaires.

Dans une société où le travail est plus précaire, l’accès à la propriété est considéré comme une assurance retraite, garantissant le financement de la dépendance et de la vieillesse.

Il faut aussi considérer la décorrélation entre les modes de vie et les configurations des ménages. Les 2/3 des ménages sont composés de deux personnes ou moins, donc des ménages de petite taille allant vers des logements de petite taille, ce qui ne correspond pas au parc actuel. On observe au contraire que les logements construits sont de plus en plus grands. C’est de l’habitat pavillonnaire.

 

Donc le choix de la typologie de logement semble très stratégique pour adapter les types de logements aux besoins des populations. Or, les orientations du marché organisé principalement autour de la rentabilité maximale, ne semble pas efficace pour organiser une offre de logement adaptée. Mais alors, comment résoudre la crise du logement ? Beaucoup d’élus annoncent que la seule solution à une sortie de crise serait la production en masse de nouveaux logements.

Le « choc de l’offre » est-il une stratégie efficace ?

 

Certains dans les discours politiques officiels annoncent l’objectif de construction de 500.000 nouveaux logements. D’autres montent à 600.000 voire 1 million de logements supplémentaires.

En prenant du recul, on se rend compte que ces dernières années la France est l’une des premières nations au niveau européen en termes de production de logements.  

Mais derrière ces chiffres se cachent beaucoup d’autres questions, comme la question de la localisation. On observe ces dernières années que les logements n’ont pas été toujours construits dans les territoires où la tension était la plus importante et où les prix de l’immobilier étaient les plus élevés. Quand on observe le ratio de production de logements pour 1000 habitants en un an en moyenne lissée, on se rend compte que l’on a moins construit en région parisienne (2.5) qu’on en a produit en PACA (4,3) ou en Bretagne (6).

Si on fait un focus sur la Bretagne et particulièrement les territoires littoraux, on peut mettre ça au regard d’une autre problématique : la question environnementale, de l’urbanisation et du choix des terrains à construire.

Sur 20 ans en Bretagne, l’urbanisation a fortement progressé. Plus de 8700Ha urbanisés pour répondre strictement à la question du logement. L’urbanisation est essentiellement concentrée sur le littoral. En effet 10 % de l’artificialisation des terres s’est faite sur la bande côtière (les 500m du littoral). Il faut remettre ça au regard d’un accueil des populations qui n’a progressé que de 3 %. Il y a eu beaucoup plus d’artificialisation qu’il n’y a eu d’accueil des populations. Avec essentiellement du pavillonnaire, et donc une densité moins importante. On retrouve ça aussi dans les espaces ruraux. Il y a eu une hausse de 150 % en 20 ans de l’artificialisation dans les zones rurales pour une augmentation de 1,5 % à 2,5 % de la population.

 

Est-ce que les élus locaux qui produisent les plans locaux de l’urbanisme et donc choisissent les zones à bâtir ont une responsabilité ?

 

L’urbanisation et la construction se font en fonction, certes de l’attractivité, mais aussi de la contrainte ou de la non-contrainte et de la « souplesse » des documents d’urbanisme qui a laissé se faire l’étalement urbain. Dans la production des nouveaux logements, beaucoup dépend d’où l’on incite à la construction.

Chaque année on construit en France environ 300.000 logements. Construire plus est nécessaire dans certains territoires, mais la vraie question c’est : quel type de logement ? Au vu de ces enjeux, on observe que la part des logements abordables et du logement social diminue fortement. Cela pour plusieurs raisons.

Pour le logement social, les mécanismes d’aides et de financement ont largement diminué. Les mécanismes d’aide à la pierre et donc d’aide à la production de logement se sont taris au bénéfice

d’une réorientation vers de mécanismes d’aide à la personne (pour l’autonomie des personnes âgées, le maintien à domicile notamment, APL) qui peut aussi encourager une financiarisation et une hausse des prix de l’immobilier à terme. La part du logement social dans le total de production diminue. Et cela alors que s’est accrue la part des allocataires de minimas sociaux et d’allocations familiales. L’augmentation des personnes relevant des mécanismes de soutien aux plus précaires n’est pas corrélée avec la construction de logements.

À l’intérieur de la production de logements sociaux, on trouve une part faible d’environ 1/3 des logements sociaux construits qui relève de ce que l’on appelle le logement « très social », c’est-à-dire destiné aux ménages ne dépassant pas les plafonds de ressources minimums.

 

 

La production de logements ne reflète pas l’urgence sociale et économique de celles et ceux qui sont en attente et en demande de logement social.

Particulièrement pour les jeunes, la production de logement social ne répond pas ou très mal à leur demande. Aujourd’hui 75 % des jeunes de moins de 30 ans sont logés dans le parc privé. En raison d’une part du délai nécessaire avoir accès à un logement social. Cela ne correspond pas à la mobilité de cette population. Mais aussi en raison des critères de priorisation d’accès. La plupart du temps les ménages composés d’une seule personne ne sont pas prioritaires alors même que ce public est le plus touché par la crise du logement.

 

Comment les grandes lois dites « pour l’accès au logement », la loi ALUR en 2014 et la loi ELAN de 2018 ont-elles agi sur l’offre de logement social ?

 

D’abord il faut rappeler que la majorité des populations qui vit sous le seuil de pauvreté n’est pas accueillie dans les logements sociaux, mais loge dans le parc privé. 60 % de la population est éligible au plafond des logements sociaux. Or, le parc HLM, c’est 5 millions de logements soit environ 12 % de la population. Il y a un fort enjeu à faire correspondre le parc social aux standards et la situation sociale de la population.

On assiste en ce moment à une financiarisation du logement social. Les différentes réformes que les bailleurs sociaux ont pu connaître les incitent à la vente d’une partie du parc HLM afin d’équilibrer les opérations. D’un côté les financements publics pour la production de l’aide au logement se sont réduits. Les bailleurs sociaux se retrouvent avec moins de financement pour produire de nouveaux logements. Pour équilibrer les nouvelles opérations, les bailleurs ont la possibilité légale et la contrainte financière de vendre une partie du parc aux ménages qui en auraient la possibilité. Or, le parc social est aussi un parc qui s’est largement paupérisé, avec des ménages dont une grande partie n’aura pas la possibilité de faire l’acquisition de leur logement. Ce parc immobilier risque à terme de perdre sa vocation sociale d’accueil de ménages. Cette vente programmée des logements sociaux s’accélère ces 10 dernières années avec l’idée d’avoir un nouveau modèle économique de financement des logements sociaux. Ça a plusieurs conséquences.

Il faudrait avoir des enjeux constructifs pour les logements sociaux avec des plafonds revus. C’est-à-dire avec plus de PLAI (logement considéré comme très social) permettant aux plus modestes d’y avoir accès. De plus on observe que dans certains territoires, des logements sociaux ne trouvent pas leurs publics. Des logements sociaux dits « intermédiaires » orientés vers une population qui va plutôt faire le choix de s’orienter vers le parc privé puisque de fait les loyers sont quasiment comparables.

 

 

 

Donc le parc privé abrite la majorité des populations précarisées qui relèvent des barèmes d’accès au logement social. Dans le secteur privé, comment s’organisent les mécanismes d’aide contre l’habitat indigne ?

 

Concernant la rénovation urbaine par l’aide aux ménages, il existe un ensemble d’aide à la rénovation énergétique, contre les passoires thermiques, contre l’humidité, etc. Ces aides souvent pilotés par l’ANAH et relayés par les collectivités locales ont généralement du mal à trouver leurs publics.

Pour que les dispositifs fonctionnent, il faut plusieurs éléments. D’une part il faut une démarche d’identification du parc potentiellement indigne ou que les propriétaires fassent la démarche eux-mêmes d’aller vers ces dispositifs. La grande majorité de ceux qui bénéficient de ce dispositif est propriétaire occupante.

Mais le barème de travaux pour avoir accès à telle ou telle prime engendre la plupart du temps un surcoût et un reste à charge relativement important. Ces mécanismes de financement s’adressent rarement aux plus modestes et aux plus précaires, ceux-là même qui en auraient le plus besoin On va progressivement basculer de mécanisme de la lutte contre l’habitat indigne à des travaux de réhabilitation et de rénovation énergétique. Une partie du fléchage des aides de l’état ne touche pas la cible pour laquelle le dispositif a été identifié à l’origine. Donc, à part dans certains territoires, ce n’est pas tant un processus d’éviction du parc d’une partie de la population par renchérissement du parc lié à la rénovation, qu’un non-ciblage des populations qui auraient pu bénéficier de ces aides-là.

Par contre c’est intéressant d’observer les normes de construction et de rénovation qui sont attachées au patrimoine. Avoir telle ardoise ou telle façade, obliger à tels matériaux... Et ces normes renchérissent beaucoup le coût des travaux. De fait qui peut se permettre ce type de travaux ? Et bien, souvent des gens extérieurs au territoire qui ont de bons niveaux de ressources. On retrouve ces phénomènes dans les territoires touristiques et ruraux particulièrement à travers les ZPPAUP et les AVAP.

 

Finalement, le « choc de l’offre » proposé est-il efficace ?

 

Le choc est souvent présenté comme la solution aux crises du logement. Si on construit plus on peut s’attendre que le marché se régule, en tout cas que les prix de l’immobilier progressivement diminuent. Le choc de l’offre a été présenté comme LA solution, comme l’étendard ? Ce choc de l’offre a surtout montré ses limites.

Il s’est déployé d’une part à travers tous les mécanismes pour encourager l’accession à la propriété avec les limites que l’on connaît aujourd’hui avec des ménages qui se retrouvent en situation de vulnérabilité ou beaucoup fragilisés par les coûts indirects de la propriété.

Autre élément du choc de l’offre : même si les objectifs étaient atteints, ce surplus de logements d’environ 100.000 logements par an par rapport à ce que l’on produit aujourd’hui, on n’arriverait jamais qu’à faire évoluer de 1 % la structure du parc. Ça aurait un effet résiduel et ne résoudrait pas la question du mal-logement.

La crise du logement n’est pas purement quantitative. Avec les enjeux de changement de mode d’habiter, et de précarisation des parcours professionnels et résidentiels on voit que ce n’est pas uniquement par le biais de la production de logements que l’on pourrait répondre à cette question.

Autre limite entre le moment où le « choc de l’offre va être pensé » et le moment où sortiraient de terre les logements, il va s’écouler 5 ou 6 ans. Or ces temporalités ne correspondent pas à l’urgence sociale que nous vivons. La question du pouvoir d’achat et de la diminution des APL par exemple a un effet immédiat sur les ménages.

 

Quelles pistes pourraient être envisagées pour résoudre la crise du logement ?

 

Il y a la question du foncier et du prix du foncier qui est un enjeu majeur aujourd’hui. Plusieurs chercheurs se prononcent en disant que l’on manque moins de terrain et de foncier que l’on manque de plancher. C’est-à-dire que plus que libérer du foncier constructible il faut du foncier avec des normes de construction qui correspondent aux enjeux d’un loyer et d’un logement abordable. Et ça, on peut le faire grầce à plusieurs dispositifs qui essaient de limiter les prix de l’immobilier par la maîtrise du foncier.

Avec par exemple, des portages publics avec des prix négociés par les collectivités avec les promoteurs. On a aussi des dispositifs de dissociation du foncier et du logement à travers les OFS, BRS. On peut imaginer d’autres dispositifs encore comme des taxes foncières modulables selon les territoires en fonction des statuts d’occupation (propriétaire occupant, propriétaire bailleur…). On peut aussi réfléchir au fléchage de ce qui relève aujourd’hui de la fiscalité du logement. Aujourd’hui la fiscalité encourage la financiarisation du logement. Et cela semble inefficace pour produire une offre abordable et en adéquation avec les revenus, les besoins et modes d’habiter des populations.

Certaines villes comme Lille, Paris ont décidé de produire de l’offre à prix réglementé. Donc, essayer de penser et d’élargir les dispositifs d’encadrement et surtout d’accompagnement des ménages. Sur les effets de l’encadrement de loyers, il y a encore peu de recul. Sur Paris par exemple la situation est très difficile et il y a énormément de clauses qui font que cet encadrement peut être contourné. Mais surtout il faut se donner les moyens d’appliquer et de contrôler les dispositifs. S’il n’y a pas assez de contrôle, le dispositif perd énormément de son efficacité. Le signal politique ne suffit pas.

Finalement plus que produire plus de logements comme dogme absolu, la question à se poser c’est : comment accompagne-t-on les ménages vers le logement abordable ? Mais aussi : au niveau des territoires, qui reflète les besoins de la population